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Immigrazione italiana 1970-1990

70. Riforme a metà: (2) no alla legge sugli stranieri

Con la nuova legge sugli stranieri, approvata nel 1980, si voleva creare un quadro giuridico per la politica svizzera degli stranieri, adattare il diritto vigente alle concezioni prevalenti a livello nazionale e internazionale, definire meglio lo statuto degli stranieri secondo la durata della loro permanenza in Svizzera e favorire la loro integrazione. A queste intenzioni sottoscrivibili anche dagli stranieri, fu data una risposta, a giudizio delle sinistre e di molti stranieri, mediocre e su alcuni punti insoddisfacente. A non essere soddisfatte del tutto furono però le destre, che lanciarono un referendum e in votazione popolare (1982) riuscirono a bloccare la nuova legge lasciando in vigore quella vecchia del 1931. Poiché la bocciatura ebbe conseguenze pesanti e ritardanti sul processo d’integrazione degli stranieri, è lecito chiedersi a chi andrebbero attribuite le maggiori responsabilità dell’insuccesso e se anche l’atteggiamento degli stranieri vi abbia contribuito.

Perché una nuova legge?

Specialmente in relazione alle iniziative antistranieri della fine degli anni Sessanta e dei primi anni Settanta, da molte parti s’invocava una nuova normativa sugli stranieri che tenesse conto dell’evoluzione dell’immigrazione negli ultimi decenni, delle nuove sensibilità che si facevano strada in Europa, delle esigenze dell’economia, ma anche delle richieste di esponenti politici, sindacali e delle chiese locali che auspicavano per gli immigrati una maggiore protezione giuridica, migliori condizioni di vita, un’attenuazione delle condizioni per i ricongiungimenti familiari, e una chiara definizione delle attività stagionali.

Nel frattempo la Confederazione si era resa conto che l’immigrazione era divenuta un fenomeno strutturale e non più legato a contingenze economiche. Il Consiglio federale ne tenne conto avviando una nuova politica immigratoria incentrata sulla stabilizzazione e l’integrazione della popolazione straniera. Per consolidarla e facilitarne l’implementazione non sembrava necessario modificare la Costituzione, come chiedevano i movimenti xenofobi con le loro iniziative, ma sarebbe bastata una modifica radicale della legge che regolava dal 1° gennaio 1934 la dimora e il domicilio degli stranieri.

Nel 1974 il Consiglio federale fu incaricato di elaborare una nuova legge sugli stranieri atta a creare «un quadro giuridico per la politica svizzera degli stranieri» che tenesse conto delle «concezioni prevalenti a livello nazionale e internazionale» come pure dell’esigenza di «conservare al mercato del lavoro quell'elasticità necessaria per far fronte in ogni caso all'evoluzione della situazione economica».

I dibattiti parlamentari

I dibattiti parlamentari furono molto duri perché le opinioni erano molto divergenti tra una destra conservatrice ossessionata dalla paura dell’inforestierimento e una sinistra favorevole alla nuova politica immigratoria del Consiglio federale e al miglioramento delle condizioni generali degli stranieri. Una mediazione tra le varie posizioni non era facile.

Nella nuova legge si cercò di accogliere richieste dell’una e dell’altra parte, confermando nell’essenziale l’impostazione della precedente legge che si voleva sostituire. Per esempio, furono adottate misure atte a limitare il numero degli stranieri esercitanti un’attività lucrativa allo scopo di garantire «un rapporto equilibrato tra l'effettivo della popolazione svizzera e quello della popolazione straniera residente». Nel decidere l’ammissione di uno straniero, l'autorità doveva tener conto delle «esigenze politiche, della capacità d'accoglimento del Paese, della situazione economica e del mercato del lavoro, dei bisogni dell'insegnamento, della scienza e della ricerca, degli aspetti umani e sociali e dei legami dello straniero con la Svizzera».

Furono anche mantenuti e precisati i singoli tipi di permesso di soggiorno. Per esempio fu precisato che il permesso di dimora poteva essere rinnovato allo straniero residente in Svizzera da meno di cinque anni solo se l’interessato non aveva contravvenuto all'ordine pubblico e se lo consentiva «la situazione economica o del mercato del lavoro». D’altra parte veniva garantita la priorità per la manodopera indigena.

Furono accolte nella legge anche richieste della parte più progressista dell’Assemblea federale per assicurare agli stranieri uno statuto giuridico che tenesse conto dei risvolti umani e della durata della loro presenza in Svizzera e ne agevolasse l'integrazione nella comunità nazionale. Agli stranieri venivano inoltre assicurati «i diritti fondamentali giusta il diritto costituzionale svizzero e i trattati internazionali di cui la Svizzera è parte». Ai titolari di un permesso stagionale o di dimora come pure ai frontalieri venivano garantite «condizioni salariali e di lavoro usuali nella località e nella professione».

Allo straniero venivano inoltre garantiti il diritto di ricorso, il diritto di consultare gli atti concernenti provvedimenti nei suoi confronti (pur con qualche limitazione), il diritto di essere udito prima di subire decisioni finali, il diritto a svolgere un'attività politica purché non comprometta la sicurezza interna o esterna dello Stato e qualche altro diritto.

Statuto di stagionale e ricongiungimento familiare

Nella nuova legge restavano sostanzialmente immutate le condizioni legate al permesso stagionale e al ricongiungimento familiare. Da almeno una decina d’anni alcune associazioni di immigrati italiani lottavano invano per l’abolizione dello statuto di stagionale e delle limitazioni ai ricongiungimenti familiari. Anche nei dibattiti parlamentari furono evocate più volte queste aspirazioni, ma finì per prevalere una sorta di compromesso consistente nel mantenere sia lo statuto di stagionale che le condizioni per il ricongiungimento familiare, ma mitigandone gli aspetti più contestati e più problematici.

Il Parlamento svizzero non ha voluto rinunciare allo statuto di stagionale perché secondo molti la sua abolizione avrebbe potuto «compromettere la politica finora seguita in materia immigratoria e pregiudicare l’esistenza stessa di molte aziende stagionali». Siccome però in molti casi la stagionalità non veniva rispettata, dando adito a numerosi abusi («falsi stagionali, «bambini clandestini»), si decise di limitare il permesso stagionale ad attività e aziende veramente stagionali e per la durata di «nove mesi al massimo» e non prorogabile.

Allo stagionale veniva riconosciuto il diritto alla trasformazione del permesso stagionale in quello annuale se, nell’arco di quattro anni, avesse lavorato in Svizzera per almeno 32 mesi (invece dei 36 allora in vigore), con la facoltà di un’ulteriore riduzione in casi speciali.

Sui ricongiungimenti familiari dei dimoranti (annuali) la legge migliorava la situazione perché «il dimorante dev'essere autorizzato a far venire in Svizzera il coniuge e i figli minorenni il più tardi sei mesi dopo il suo arrivo in Svizzera», ma le condizioni restavano le stesse, ossia un’attività lavorativa sufficientemente stabile e disporre di un alloggio familiare conveniente.

Referendum: soddisfatti e delusi

Trattandosi di un compromesso, la nuova legge trovò soddisfatti e delusi da tutte le parti. I più soddisfatti erano il Consiglio federale e il centro-destra (i cosiddetti partiti borghesi), i più delusi gli immigrati, che potevano comunque consolarsi dei pochi miglioramenti previsti. Le critiche più pesanti vennero tuttavia dalla destra xenofoba, che vedeva in quei miglioramenti un incentivo all’arrivo di nuovi immigrati e all’aumento della popolazione residente straniera.

Fu questa destra a lanciare il referendum e a provocare la votazione popolare del 6 giugno 1982, che affossò la legge, sia pure per una manciata di voti. La campagna referendaria della destra fu poco contrastata dalle sinistre e dai sindacati, probabilmente illusi dalla serie di sconfitte subite nel decennio precedente dai movimenti xenofobi e poco convinti di dover difendere i pochi risultati ottenuti.

Anche gli italiani e le loro principali organizzazioni si erano illusi che quella legge, proprio perché mediocre, non sarebbe stata ostacolata dai votanti e non presero sul serio la possibilità di una bocciatura. Forse molti erano anche convinti che non meritasse affatto una difesa, sottovalutando le possibilità che offriva e il rischio di perdere un’occasione che difficilmente si sarebbe ripresentata nel breve periodo.

Nessuna, tra le grandi organizzazioni degli immigrati, si prese anche solo un po’ di responsabilità dell’accaduto. Anzi, tutte continuarono a battersi per l’abolizione dello statuto dello stagionale (invece condannarne gli abusi e di cercare di migliorarlo), a reclamare diritti che gli stranieri immigrati non potevano pretendere (invece di valorizzare quelli che già avevano), a sottolineare differenze, contrasti, presunte discriminazioni (invece di promuovere dialogo, stima reciproca, collaborazione), ad avere sempre l’occhio fisso sul Paese d’origine (senza mai guardare con interesse anche a quello ospite per renderlo più accogliente e generoso). La strada verso la piena integrazione era evidentemente ancora lunga.

Giovanni Longu

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